CONCLUSIONES DE LA COMISIÓN DE VENECIA SOBRE LA LEY DE AMNISTÍA

CONCLUSIONES DE LA COMISIÓN DE VENECIA

RESPECTO DE LA LEY DE AMNISTÍA

PRESENTADA POR EL GOBIERNO ESPAÑOL (resumen)

Strasbourg, 1 de marzo de 2014

I. INTRODUCCIÓN

Por carta del 8 de diciembre de 2023, el entonces Presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE), en el contexto de un intercambio de opiniones sobre el Estado de Derecho en España, solicitó un estudio sobre los requisitos del Estado de Derecho que una amnistía debería cumplir. El 13 de diciembre de 2023, el Sr. Pedro Rollán Ojeda, Presidente del Senado de España, en nombre de la Mesa del Senado, solicitó una opinión urgente de la Comisión de Venecia sobre el proyecto de ley parlamentaria sobre "Ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña", que estaba pendiente ante el Congreso de los Diputados de España (CDL-REF(2024)002, en adelante "el proyecto de ley de amnistía").

La urgencia de la solicitud se explicó en una carta del 22 de diciembre de 2023, tras lo cual la Mesa de la Comisión de Venecia, actuando sobre la base del Artículo 14a del Reglamento, autorizó a los ponentes a preparar una opinión urgente.

La Sra. Marta Cartabia, el Sr. Philip Dimitrov, la Sra. Regina Kiener, el Sr. Martin Kuijer y el Sr. José Luis Vargas actuaron como ponentes.

Del 7 al 9 de febrero de 2024, una delegación de la Comisión compuesta por todos los ponentes, la Sra. Simona Granata-Menghini, Secretaria de la Comisión, y el Sr. Pierre Garrone del Secretariado, viajó a Madrid y mantuvo reuniones con el Presidente del Consejo General de la Abogacía, con el Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, con la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados, con el Presidente y representantes del Consejo General del Poder Judicial, con el Presidente del Senado y representantes de los grupos políticos en el Senado, con el Fiscal General del Estado, con el Presidente del Tribunal Constitucional, con representantes del ámbito académico y con un representante del Gobierno de Cataluña. También recibieron material escrito de varios interlocutores, incluyendo al Ministerio de la Presidencia, Justicia y relaciones con las Cortes; representantes de partidos políticos o movimientos - ERC (Esquerra Republicana de Catalunya), Junts per Catalunya, Sumar, VOX, así como representantes del ámbito académico. La delegación no pudo reunirse con el Secretario General del Congreso de los Diputados. La Comisión agradece al Ministerio de Asuntos Exteriores y a la Presidencia del Senado por la excelente organización de esta visita.

Dado que, al 30 de enero de 2024, el proyecto de ley de amnistía no logró alcanzar los votos necesarios para su aprobación por el Congreso de los Diputados y fue devuelto a la Comisión de Justicia, retrasando así su remisión al Senado, la Mesa de la Comisión de Venecia decidió volver al procedimiento ordinario de adopción de la opinión en la 138ª Sesión Plenaria (15-16 de marzo de 2024).

Esta opinión fue elaborada en función de la traducción al inglés del proyecto de ley de amnistía. La traducción puede no reflejar con precisión la versión original en todos los puntos.

Esta opinión fue redactada sobre la base de los comentarios de los ponentes y los resultados de las reuniones [en línea] el *** de 2024. [El proyecto de opinión fue examinado en la reunión de la Subcomisión sobre... el ... de 2024]. Tras un intercambio de opiniones con ..., fue adoptada por la Comisión de Venecia en su ... Sesión Plenaria (Venecia, ... de 2024).

Valoración de la introducción: Este texto proporciona un contexto detallado sobre la solicitud de una opinión urgente de la Comisión de Venecia sobre el proyecto de ley de amnistía para Cataluña en España. Se destacan los pasos tomados para recopilar información, incluidas reuniones en Madrid y la recepción de material escrito de diversas partes interesadas. Además, se señala la importancia de la opinión dada la falta de votos para la aprobación del proyecto de ley en el Congreso de los Diputados. La valoración general es que el texto proporciona una introducción clara y completa al tema y al proceso de opinión de la Comisión de Venecia.

II. ALCANCE DE LA OPINIÓN

Presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE) solicitó a la Comisión de Venecia identificar los requisitos del Estado de Derecho aplicables a la amnistía. La solicitud del Senado se presentó en forma de seis preguntas, que pueden resumirse de la siguiente manera: 1) ¿cuáles son los criterios generales que la Comisión de Venecia considera necesarios para que una medida como la amnistía se ajuste a los estándares del Estado de Derecho?; 2) ¿es compatible con el Estado de Derecho la eliminación completa de la responsabilidad penal por los actos cometidos en relación con la integridad territorial de España con la intención de promover o procurar la secesión y la independencia de Cataluña?; 3) ¿es compatible con los criterios de la Comisión de Venecia la posibilidad de otorgar amnistía por delitos de terrorismo si no se ha dictado una sentencia definitiva?; 4) ¿es compatible con el Estado de Derecho la posibilidad de otorgar amnistía por delitos de malversación y corrupción?; 5) ¿cumplen las medidas contenidas en el proyecto de ley de amnistía que condicionan, restringen o incluso impiden las acciones de los jueces penales españoles con el Estado de Derecho?; 6) ¿poner a los jueces a comparecer ante las comisiones de investigación establecidas por el Congreso de los Diputados en relación con las acciones judiciales en el proceso de independencia pondría en peligro la independencia del poder judicial y la separación de poderes? Esta opinión responderá tanto a la solicitud del Presidente de la PACE como a la del Presidente del Senado español, cuya primera pregunta se relaciona igualmente con los requisitos generales del Estado de Derecho de las amnistías. La Comisión de Venecia responderá a las preguntas formuladas teniendo en cuenta las disposiciones relevantes del proyecto de ley de amnistía, incluidas, si es necesario, aquellas que no menciona explícitamente el Senado.

La Comisión de Venecia llevará a cabo su análisis legal a la luz de los estándares europeos e internacionales, así como del material comparativo. No intervendrá en la discusión política. En particular, no comentará sobre la conveniencia de la amnistía ni sobre su idoneidad para lograr su objetivo declarado, ya que estas son decisiones políticas que el Gobierno y el Parlamento español deben tomar.

Además, la Comisión de Venecia no tiene competencia para comentar sobre la constitucionalidad del proyecto de ley de amnistía, que es un asunto que en última instancia decidirá el Tribunal Constitucional español, y sobre el que los expertos constitucionales españoles debatirán. Además, de acuerdo con su práctica establecida, la Comisión de Venecia no evaluará la compatibilidad del proyecto de ley de amnistía con el derecho de la Unión Europea, lo que podría ser objeto de un fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

La Comisión de Venecia examinará el proyecto de ley de amnistía en su versión del 13 de noviembre de 2023,  para proporcionar una descripción clara y detallada del alcance y los objetivos de la opinión solicitada a la Comisión de Venecia. 

Se presentan de manera ordenada las preguntas planteadas tanto por el Presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa como por el Presidente del Senado español, lo que permite comprender los aspectos específicos que se abordarán en la opinión.

Además, el texto establece claramente los límites de la competencia de la Comisión de Venecia, enfatizando que su análisis se centrará en los aspectos legales y normativos del proyecto de ley de amnistía, sin entrar en consideraciones políticas o constitucionales. También se destaca la naturaleza consultiva de la opinión y se especifica que la Comisión no emitirá juicios sobre la conveniencia o idoneidad de la amnistía, ni sobre su compatibilidad con el derecho de la Unión Europea.

En general, el texto es claro, conciso y proporciona una base sólida para el análisis que llevará a cabo la Comisión de Venecia. Su estructura organizada y su enfoque en los aspectos legales y normativos contribuyen a su efectividad en la comunicación de la tarea a realizar.

III. FONDO

trasfondo sobre los eventos relacionados con el proceso independentista en Cataluña y las acciones legales y políticas que se han llevado a cabo en respuesta a estos eventos. Proporciona una secuencia cronológica clara de los acontecimientos desde la aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña en 1979 hasta las decisiones judiciales y políticas más recientes.

La redacción es objetiva y precisa, permitiendo al lector comprender el contexto histórico y legal en el que se desarrolla el debate sobre la amnistía en España. Se mencionan los hitos más relevantes, como el referéndum de independencia de 2017, las acciones judiciales contra los líderes independentistas, las resoluciones del Tribunal Constitucional español y las decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relacionadas con el proceso catalán.

Además, el texto destaca las recomendaciones y acciones tomadas por organismos internacionales, como la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, lo que aporta una perspectiva adicional al debate sobre la amnistía y la situación política en Cataluña.

El texto proporciona una base sólida para comprender el contexto en el que se enmarca la discusión sobre la amnistía en España y ofrece una visión completa de los eventos relevantes hasta la fecha de emisión del informe.

IV. PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO RELATIVO AL PROYECTO

El apartado IV proporciona una visión detallada del procedimiento parlamentario relacionado con el proyecto de ley de amnistía en España, así como una descripción de las reacciones y debates generados por dicho proyecto.

En cuanto al procedimiento parlamentario, se destaca cómo el proyecto de ley de amnistía fue presentado por el Grupo Parlamentario Socialista del Congreso y se incluyó como parte de los acuerdos de investidura del Presidente del Gobierno con dos partidos independentistas catalanes. Se describe cómo el proyecto pasó por varias etapas en el Congreso de los Diputados y el Senado, incluida su aprobación inicial para su debate, su posterior rechazo y la reexaminación de enmiendas propuestas. Se menciona también la solicitud de opiniones a diferentes instituciones y la participación de expertos constitucionales en el debate sobre la constitucionalidad del proyecto.

Además, el texto proporciona una visión general de las críticas y el debate generado por el proyecto de ley. Se mencionan las numerosas instituciones que han rechazado el proyecto, así como las manifestaciones en su contra y la oposición pública. También se hace referencia a debates en el ámbito europeo, con la Comisión Europea analizando el proyecto y el Parlamento Europeo debatiendo su impacto en el Estado de derecho en España.

V. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGISLATIVAS VIGENTES EN MATERIA DE LA AMNISTÍA EN LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA COMISIÓN DE VENECIA

Este apartado ofrece un análisis comparativo de las disposiciones constitucionales y legislativas sobre amnistía en los estados miembros de la Comisión de Venecia.

Se destaca que todos los sistemas legales contemplan instrumentos para condonar penas, especialmente penas criminales, ya sea de manera general o individual, condicional o incondicional. Se observa que la potestad de otorgar clemencia es compartida entre el poder legislativo y ejecutivo, y que en tiempos modernos han surgido formas de justicia transicional o restaurativa para promover la reconciliación social y política después de conflictos.

Se distinguen dos formas principales de medidas de clemencia: la "amnistía" y el "indulto". La amnistía es una medida impersonal que se aplica a todas las personas o a una clase de personas, mientras que el indulto se refiere a un individuo o grupo específico. La amnistía puede otorgarse antes de que se inicien los procedimientos penales o en cualquier etapa posterior, mientras que el indulto se otorga después de una condena.

Se observa que la amnistía está explícitamente prevista en la mayoría de las constituciones de los países considerados, mientras que el indulto es reconocido en algunas constituciones pero no en todas. En ausencia de disposiciones constitucionales sobre amnistía, varios países consideran que es aceptable y la han previsto en su legislación.

Se destaca que la competencia para otorgar la amnistía generalmente corresponde al poder legislativo, aunque en algunos países esta potestad está en manos del poder ejecutivo. Se mencionan ejemplos de países donde el poder de amnistía reside en el presidente o en el monarca, mientras que en otros países se requiere la aprobación parlamentaria.

En términos de práctica, se observa que las amnistías han estado vinculadas a eventos políticos en sentido amplio en muchos países, aunque también se han aplicado en casos más específicos, como delitos relacionados con armas de fuego o situaciones de conflicto específicas.

En resumen, este análisis proporciona una visión general de las disposiciones constitucionales y legislativas sobre amnistía en los estados miembros de la Comisión de Venecia, destacando la diversidad de enfoques y prácticas en diferentes países.

VI. ANÁLISIS

1. LOS REQUISITOS DEL ESTADO DE DERECHO PARA LAS AMNISTÍAS (CUESTIÓN DEL PRESIDENTE DE LA PREGUNTA DE LA ASAMBLEA PARLAMENTARIA Y DEL SENADO)

La solicitud del Presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y

La primera pregunta formulada a la Comisión por el Presidente del Senado pretende identificar los requisitos del Estado de Derecho que se aplican a las amnistías.

 La Comisión de Venecia considera los siguientes puntos de referencia de su Estado de Derecho. La lista de verificación es pertinente con respecto a la amnistía:

• LEGALIDAD, SUPREMACÍA DE LA LEY

Este fragmento aborda la cuestión de la legalidad y la supremacía de la ley en relación con las amnistías.

Se destaca que las amnistías tienen el efecto de anular retrospectivamente la criminalidad de ciertos actos y, por lo tanto, pueden privar de efecto práctico a las disposiciones penales establecidas en las leyes del parlamento. La Comisión considera que idealmente las amnistías deberían requerir la aprobación parlamentaria, como ocurre en la mayoría de los estados analizados en el análisis comparativo.

Sin embargo, se señala que en una minoría de estados las amnistías son adoptadas por el ejecutivo, con o sin participación parlamentaria. Se enfatiza que todas las amnistías, ya sean adoptadas mediante ley estatutaria, otras decisiones o actos del parlamento o decisiones ejecutivas con o sin participación parlamentaria, deben cumplir con la Constitución. La constitucionalidad de las amnistías debe ser controlada a través de los organismos y procedimientos previstos en la Constitución.

En cuanto al proceso de aprobación por parte del parlamento, se menciona que la mayoría requerida para la aprobación varía según la legislación nacional, y la Comisión de Venecia sugiere que, dado que las amnistías pueden impactar la cohesión social, deberían ser aprobadas con una mayoría calificada adecuada.

Finalmente, se subraya que las decisiones ejecutivas que otorgan amnistías, al igual que cualquier acción del poder ejecutivo, deben cumplir con la Constitución y otras leyes.

• RESPETO POR EL DERECHO INTERNACIONAL, EN PARTICULAR EL DERECHO DE LOS DERECHOS HUMANOS, INCLUÍDOS LOS VINCULANTES. DECISIONES DE TRIBUNALES INTERNACIONALES.

Este apartado continúa discutiendo las categorías de requisitos sustantivos en relación con las amnistías en el derecho internacional.

Se mencionan dos categorías principales:

i. Amnistías en relación con crímenes internacionales graves: Se destaca que hay una tendencia reciente en apoyo a la proposición de que las amnistías que cubren crímenes internacionales graves son inaceptables y no deben ser reconocidas por la comunidad internacional. Se hace referencia a jurisprudencia de tribunales internacionales y a informes de organismos internacionales que respaldan esta postura.

ii. Amnistías en relación con violaciones graves de los derechos humanos: Se señala una tendencia similar en apoyo a la proposición de que las amnistías que cubren violaciones graves de los derechos humanos son igualmente inaceptables. Se mencionan tratados de derechos humanos y la posición de comités y cortes internacionales que respaldan esta visión.

Además, se mencionan posibles límites adicionales a las amnistías, como aquellas que podrían socavar la judicatura, aquellas que excluyen la responsabilidad civil y las auto amnistías, cuando los perpetradores o instituciones responsables otorgan inmunidad a sí mismos o a sus miembros, a menudo en vísperas de una transición política.

• SEGURIDAD JURÍDICA, PREVISIBILIDAD DE LAS LEYES: ¿SON PREVISIBLES LOS EFECTOS DE LAS LEYES? ¿ESTÁN LAS LEYES ESCRITAS DE MANERA INTELIGIBLE? NULLUM CRIMEN SINE LEGE (NO HAY DELITO SIN LEY Y SIN CASTIGO SIN LA LEY DE LOS PRINCIPALES)

Este apartado aborda los principios de legalidad y seguridad jurídica en relación con las leyes de amnistía. Se enfatiza que, aunque las leyes de amnistía son de naturaleza excepcional, aún deben cumplir con los estándares básicos de calidad que se aplican a cualquier ley. Esto incluye la claridad, determinación, accesibilidad y previsibilidad de los efectos de la ley. Estos principios son especialmente importantes dado el impacto que las leyes de amnistía tienen en la responsabilidad penal en un entorno societal sensible.

Se destaca el principio de "ninguna pena sin ley", que requiere una clara definición de los crímenes y las penas. Se subraya que las leyes de amnistía deben cumplir con estos principios, incluso si despenalizan ciertos actos por un período de tiempo delimitado. Se hace hincapié en que las leyes de amnistía deben ser formuladas con precisión y claridad para que sus efectos sean previsibles en cuanto al alcance personal, sustantivo y temporal de la amnistía.

• - Legalidad, procedimientos legislativos: ¿es transparente el proceso de promulgación de leyes? ¿Responsable, inclusivo y democrático? Cuando corresponda, ¿son impactos ¿Evaluaciones realizadas antes de adoptar legislación?

Este apartado aborda el proceso de elaboración de leyes de amnistía desde una perspectiva de transparencia, responsabilidad, inclusión y democracia. Se enfatiza que, dado que las amnistías suelen estar motivadas por razones de reconciliación social y política, los objetivos legítimos deben alcanzarse mediante métodos y procedimientos coherentes.

Se destaca la importancia de que los medios y los procedimientos diseñados para aprobar la amnistía estén inspirados en la inclusión, la participación, el marco temporal adecuado y las discusiones públicas. Se menciona que las consultas significativas, junto con un marco temporal apropiado, deberían ayudar a los órganos electos a evaluar la proporcionalidad de la amnistía prevista.

Además, se advierte que un procedimiento legislativo acelerado no es apropiado para la adopción de leyes de amnistía, dada la naturaleza controvertida y las consecuencias de largo alcance de dichas leyes. Se hace hincapié en que la precipitación puede perjudicar la calidad de la ley, especialmente en el campo del derecho penal, donde se aplica la estricta legalidad.

• Igualdad ante la ley: ¿hay individuos o grupos con privilegios legales especiales? Son estas excepciones y/o privilegios basados ​​en un fin legítimo y de conformidad con el principio de proporcionalidad?

Este fragmento analiza las amnistías como medidas excepcionales que otorgan privilegios legales especiales a ciertos grupos de individuos que califican según la ley. Se señala que las amnistías introducen una diferencia en el tratamiento de individuos que hayan cometido los mismos actos pero en diferentes contextos, razones o tiempos, ya que algunos se benefician de la amnistía mientras que otros no y siguen siendo objeto de procesos penales y sanciones.

Se establece que, para que la diferencia en el tratamiento no sea arbitraria, las amnistías deben perseguir un objetivo legítimo en interés de la comunidad, siendo la unidad nacional y la reconciliación social y política consideradas como objetivos legítimos de las amnistías. Además, se enfatiza que la proporcionalidad requiere que, en cada caso dado, la amnistía propuesta sea un medio adecuado para lograr un objetivo legítimo.

Se destaca que los cuerpos electos tienen un margen de apreciación para juzgar si la amnistía es una herramienta efectiva para utilizar o si otras vías, como los indultos individuales y/o la modificación de la legislación penal, podrían ser mejores. Se sugiere que estas decisiones deben tomarse con una mayoría cualificada apropiada.

• Independencia del poder judicial, como parte integral de la democracia fundamental principio de separación de poderes

Este apartado aborda la independencia del poder judicial como parte integral del principio democrático fundamental de la separación de poderes. Se destaca que las amnistías tienen el efecto de cancelar decisiones y procedimientos judiciales. A diferencia de la derogación o modificación de una disposición penal, que produce efectos en todas las decisiones judiciales pendientes y procedimientos relacionados con esa disposición, así como en todos los casos futuros relacionados con esa disposición, la amnistía no tiene una aplicación general en el futuro, sino que solo afecta a una categoría de delitos ya cometidos durante un período de tiempo limitado en el pasado y bajo ciertas circunstancias.

Se enfatiza que los jueces están obligados a aplicar la ley, tanto en caso de cambios en la legislación penal como en caso de amnistía. Para estar reconciliadas con el principio de separación de poderes, las amnistías no deben eliminar por completo la autoridad del poder judicial. Por esta razón, se considera que un procedimiento en el que el Poder Judicial está encargado, por decisión del Parlamento, de decidir si individuos específicos cumplen con los criterios generales determinados por el Parlamento para la aplicación de la amnistía está en línea con el principio de separación de poderes. Además, se destaca que los individuos afectados, como las víctimas, deberían tener un acceso efectivo a los tribunales para impugnar una decisión si ésta interfiere con sus derechos. 

Se podría decir que esta Ley de Amnistía perdona ciertos delitos en ciertas circunstancias, pero no elimina por completo la autoridad del poder judicial para aplicar la ley en otros casos que no estén cubiertos por la amnistía. Los jueces aún tienen la responsabilidad de garantizar que la ley se aplique de manera justa y equilibrada, incluso en casos relacionados con la amnistía.

• B. EL PROYECTO DE LEY DE AMNISTÍA

El proyecto de ley de amnistía aborda una situación excepcional en Cataluña, específicamente la tensión política alta experimentada desde 2012. Este proyecto de ley consta de tres partes principales:

Parte I: Alcance objetivo y exclusiones:

• Alcance temporal: La ley de amnistía busca otorgar amnistía para las acciones declaradas o clasificadas como delitos o conductas criminales en relación con la consulta informal de 2014 y el referéndum de 2017, que tuvieron lugar entre el 1 de enero de 2012 y el 13 de noviembre de 2023.

• Alcance sustantivo: La amnistía se aplica no solo a la organización y celebración de la consulta y el referéndum, sino también a otros actos potencialmente ilícitos vinculados a ellos, como acciones preparatorias, protestas a favor de la celebración de un referéndum o manifestaciones contra el juicio o condena de los responsables.

• Exclusiones: Se excluyen ciertos actos de la aplicación de la amnistía, como los actos que resulten en la muerte, el delito de tortura o tratos inhumanos y degradantes, los delitos terroristas, los delitos de traición, los delitos contra la paz o independencia del Estado, entre otros.

Parte II: Efectos:

• Responsabilidad penal: Los prisioneros serán liberados de inmediato de prisión, se eliminarán los antecedentes penales, se cancelarán las órdenes de arresto nacionales e internacionales, y se levantarán las medidas cautelares.

• Responsabilidad administrativa: Se decidirá el cierre final de todos los procedimientos administrativos y se levantarán todas las medidas cautelares en relación con los actos amnistiados.

• Efectos sobre los funcionarios públicos: Los funcionarios públicos sancionados o condenados serán reinstalados con todos sus derechos, pero no tendrán derecho a compensación.

Parte III: Competencia y procedimiento:

• Competencia: La aplicación de la amnistía estará a cargo de los órganos judiciales determinados en el proyecto de ley.

• Procedimiento: Se establece un procesamiento preferente y urgente de los casos de amnistía, con un plazo máximo de dos meses para tomar decisiones.

• Tiempo límite: Se establece un plazo de prescripción de cinco años para el reconocimiento de los derechos cubiertos por la ley.

• Apelaciones: Se permiten apelaciones contra las decisiones sobre la terminación de la responsabilidad penal o las infracciones administrativas y contables.

En resumen, el proyecto de ley de amnistía tiene como objetivo principal otorgar amnistía para ciertos actos relacionados con el proceso independentista en Cataluña, con exclusiones específicas, y establece un proceso claro para su aplicación y las consecuencias resultantes.

• C. COMPATIBILIDAD DE LA ELIMINACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PENAL POR LOS HECHOS AMPARADOS POR EL PROYECTO DE LEY DE AMNISTÍA CON EL ESTADO DE DERECHO (pregunta 2 del Senado)

El texto analiza varios aspectos relacionados con la compatibilidad de la eliminación de la responsabilidad penal para los actos cubiertos por el proyecto de ley de amnistía con el Estado de Derecho.

• 1. Límites sustantivos y constitucionales: Se menciona que el proyecto de ley de amnistía excluye ciertos actos que podrían constituir graves violaciones de los derechos humanos, lo que indica una preocupación por respetar ciertos límites bajo el derecho internacional. Sin embargo, se reconoce que la cuestión de la constitucionalidad del proyecto de ley es una cuestión que debe ser abordada por el parlamento español y, finalmente, por el Tribunal Constitucional español.

• Certeza jurídica: Se destaca que la definición del alcance de la aplicación de la amnistía en el proyecto de ley es bastante amplia y poco determinada, lo que podría dificultar la previsibilidad de sus efectos. Se recomienda definir de manera más precisa el alcance material y temporal de la aplicación de la amnistía para garantizar la certeza jurídica.

• Igualdad ante la ley: Se señala que si la conexión entre los actos cubiertos por la amnistía y los eventos específicos en Cataluña no es lo suficientemente fuerte, la amnistía podría cubrir a muchas personas que han cometido delitos comunes poco relacionados con las tensiones sociales que llevaron a la ley de amnistía. Se reitera la recomendación de definir de manera más restrictiva y precisa el alcance de aplicación de la amnistía para garantizar la igualdad ante la ley.

• Legitimidad del objetivo: Se reconoce que la normalización institucional, política y social de Cataluña es un objetivo legítimo, pero se señala que el proceso de aprobación del proyecto de ley de amnistía ha generado divisiones profundas en la sociedad española y en sus instituciones. Se destaca que la legitimidad del objetivo no es responsabilidad de la Comisión de Venecia, sino que debe ser abordada por el parlamento español al decidir sobre la adopción del proyecto de ley.

En resumen, el texto evalúa varios aspectos relacionados con la legalidad y la legitimidad del proyecto de ley de amnistía, destacando preocupaciones sobre la certeza jurídica, la igualdad ante la ley y los límites sustantivos y constitucionales.

• D. COMPATIBILIDAD CON EL ESTADO DE DERECGO DE LA AMNISTÍA POR DELITOS DE TERRORISMO CUANDO EXISTAN NO HAY CONDENA DEFINITIVA (pregunta 3 del Senado))

El apartado D aborda la cuestión de la compatibilidad con el Estado de Derecho de la amnistía para delitos de terrorismo cuando no hay una condena final. Aquí están los puntos clave:

• Exclusión de delitos de terrorismo: Según el artículo 2.c del proyecto de ley de amnistía, los actos clasificados como delitos terroristas solo están excluidos de la amnistía si ha habido una sentencia firme. Sin embargo, se plantea una preocupación sobre esta disposición, ya que la amnistía típicamente se aplica también a los procedimientos pendientes, lo que sugiere que el criterio de la etapa del procedimiento debería ser irrelevante.

En resumen, se destaca una preocupación sobre la exclusión de los delitos de terrorismo de la amnistía solo en caso de que haya una sentencia final, lo que podría crear ambigüedad y plantear cuestiones sobre la aplicación coherente de la amnistía en relación con estos delitos.

• E.  COMPATIBILIDAD DE LA AMNISTÍA POR DELITOS DE MALVERSACIÓN Y CORRUPCIÓN CON EL ESTADO DE DERECHO (pregunta 4 del Senado)

El apartado E,  aborda la cuestión de la compatibilidad de la amnistía para delitos de malversación y corrupción con el Estado de Derecho. Aquí están los puntos clave:

• Consistencia en la determinación de los actos cubiertos por la amnistía: La Comisión señala que debe haber coherencia en la determinación de los actos cubiertos por la amnistía, los cuales deberían estar intrínsecamente vinculados para evitar la arbitrariedad. Esto implica que sólo una relación causal más cercana entre "las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias" y ciertos actos de malversación y corrupción podría justificar la aplicación de la amnistía a estos últimos.

• Definición precisa de los actos de malversación y corrupción: Se sugiere que una definición más amplia y menos precisa de estos actos sería difícil de conciliar con el principio de igualdad ante la ley. Esto implica la necesidad de definir de manera precisa y limitada los actos de malversación y corrupción que podrían estar cubiertos por la amnistía.

En resumen, se destaca la importancia de garantizar que la amnistía para los delitos de malversación y corrupción esté debidamente fundamentada en una relación causal con los eventos específicos relacionados con las consultas en Cataluña, y que la definición de estos delitos sea clara y precisa para evitar cualquier percepción de arbitrariedad.

• F. LOS EFECTOS DEL PROYECTO DE LEY DE AMNISTÍA SOBRE LAS FACULTADES PROCESALES DE LOS TRIBUNALES (pregunta del senado 5)

Este apartado aborda los efectos del proyecto de ley de amnistía en los poderes procesales de los tribunales y las posibles implicaciones para la separación de poderes. Aquí hay algunos puntos clave:

• Derogaciones a los poderes procesales ordinarios de los tribunales: El proyecto de ley de amnistía prevé ciertas derogaciones a los poderes procesales ordinarios de los tribunales. Esto incluye la liberación inmediata de las personas beneficiadas por la amnistía que se encuentran en prisión y la cancelación de órdenes de arresto y detención. Estas medidas son consecuencia lógica de la eliminación retrospectiva de la responsabilidad penal.

• Procesamiento preferencial y urgente: El proyecto de ley establece un procesamiento preferencial y urgente de las solicitudes de aplicación de la ley de amnistía. Las decisiones pertinentes deben adoptarse "como una cuestión de prioridad y urgencia", dentro de un período de dos meses. Se considera justificado tratar como prioridad los casos de personas que podrían ser liberadas de la cárcel.

• Efectos suspensivos de las apelaciones: Se plantea la cuestión de si las apelaciones tienen efectos suspensivos, especialmente en relación con el Tribunal Constitucional. El proyecto de ley establece que las apelaciones posteriores no tendrán efecto suspensivo, pero queda por aclarar si esto deroga la regla existente en la legislación española. La Comisión de Venecia considera que esta cuestión debe aclararse, pero enfatiza que la revisión judicial de la ley de amnistía no debe verse privada de ningún efecto práctico.

• Revocación de la amnistía: Se hace una distinción entre la declaración de no conformidad de una ley de amnistía con la ley superior y su revocación. La Comisión señala que, en general, la revocación retroactiva de amnistías no está permitida, ya que están adoptadas por el legislador y su revocación sería contraria al principio de seguridad jurídica y al principio de no retroactividad de la ley penal.

En resumen, el texto aborda las implicaciones procesales y constitucionales del proyecto de ley de amnistía, así como las posibles limitaciones a los poderes judiciales en el contexto de esta ley.

• G. LAS COMPETENCIAS DE LAS COMISIONES DE INVESTIGACIÓN (pregunta 6 del Senado)

Este apartado aborda la cuestión de si convocar a jueces para que comparezcan ante comités de investigación, o ante otros órganos que puedan establecerse en el Congreso en relación con acciones judiciales en el proceso de independencia, pone en peligro la independencia del poder judicial y la separación de poderes, pilares del Estado de derecho.

Aquí se presentan los puntos clave:

• Comités de investigación: Tanto la Constitución española como el reglamento del Congreso de los Diputados permiten el establecimiento de comités de investigación sobre asuntos de interés público. Sin embargo, las conclusiones de estos comités no son vinculantes para los tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales. El objetivo principal de estos comités es supervisar y examinar el trabajo del poder ejecutivo, mejorar la transparencia y eficiencia del gobierno y la administración, y proporcionar información relevante para los procedimientos legislativos.

• Independencia judicial: Se enfatiza que la independencia de los jueces individuales y del poder judicial en su conjunto es un elemento esencial del Estado de derecho. Los jueces deben poder actuar sin restricciones ni influencias indebidas de otros poderes del Estado, incluido el legislativo. Se destaca que los jueces no deben estar obligados a informar sobre los méritos de sus casos a nadie fuera del poder judicial.

• Separación de poderes: Se subraya que los comités de investigación no deben interferir con investigaciones o juicios iniciados o por iniciar por las autoridades judiciales. Si los comités deben comentar sobre decisiones judiciales existentes en casos individuales, deben hacerlo con el debido respeto y abstenerse de expresar críticas que pudieran ser interpretadas como una revisión de las decisiones judiciales. Se advierte que ningún proceso de investigación parlamentaria puede reemplazar un proceso judicial adecuado.

• Recomendación final: Para cumplir con los principios de separación de poderes e independencia judicial, los comités de investigación del Congreso de los Diputados de España no deben tener el mandato ni buscar requerir que los jueces informen sobre los méritos de los casos que han decidido.

VII. CONCLUSIÓN

Este apartado concluye el informe de la Comisión de Venecia sobre el proyecto de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña. Aquí se presentan los puntos clave:

• Requisitos del Estado de Derecho para amnistías: La Comisión establece varios requisitos del Estado de Derecho que deben cumplirse para que una amnistía sea válida. Estos incluyen la legalidad, el respeto por el derecho internacional, la certeza legal, el respeto por la igualdad ante la ley y la independencia del poder judicial y la separación de poderes.

• Recomendaciones específicas sobre el proyecto de ley de amnistía para Cataluña:

• Definir de manera más precisa el alcance material y temporal de la aplicación de la amnistía.

• Establecer un vínculo causal más estrecho entre los actos de corrupción y malversación y los eventos relacionados con el proceso de independencia de Cataluña.

• Se sugiere eliminar el criterio del estado del procedimiento para excluir delitos de terrorismo de la amnistía. Este factor no debería ser decisivo para la exclusión de estos delitos, ya que la inclusión o exclusión en la amnistía debería basarse en criterios más fundamentales y objetivos. Estos criterios incluyen la gravedad del delito, su conexión con los eventos que motivan la amnistía y su impacto en la sociedad y el Estado de Derecho.

• Clarificar las implicaciones de las derogaciones a los poderes procesales ordinarios de los tribunales, especialmente en lo que respecta a la revisión judicial de la ley de amnistía.

             Recomendaciones sobre los comités de investigación del Congreso de Diputados: Se insta a que estos comités no requieran que los jueces informen sobre los méritos de los casos que han decidido, ya que esto podría comprometer la independencia judicial y la separación de poderes.

           Recomendación para un diálogo significativo: La Comisión alienta a las autoridades españolas a que tomen el tiempo necesario para un diálogo significativo entre las instituciones estatales, la mayoría y la oposición, con el fin de lograr la reconciliación social y política.

Oferta de asistencia continua: La Comisión reitera su disposición para brindar asistencia adicional a las autoridades de España y a la Asamblea Parlamentaria en este asunto.

En resumen, la Comisión de Venecia proporciona un análisis detallado de las implicaciones del proyecto de ley de amnistía para Cataluña desde una perspectiva del Estado de Derecho y ofrece recomendaciones específicas para abordar preocupaciones y mejorar la conformidad con los estándares internacionales.

VALORACIÓN GENERAL SOBRE LAS CONCLUSIONES DE LA COMISIÓN DE VENECIA

El informe de la Comisión de Venecia, encargada para emitir sus conclusiones sobre el texto presentado sobre la amnistía, detalla el proceso que llevó a la solicitud de opinión urgente de la Comisión de Venecia sobre la ley de amnistía, incluidas las reuniones en Madrid y la recopilación de información de diversas partes interesadas.

Se presentan las preguntas planteadas por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y el Senado español sobre los requisitos del Estado de Derecho para una amnistía. Se delimita claramente el alcance de la opinión de la Comisión, que se centra en aspectos legales y normativos, evitando consideraciones políticas o constitucionales.

Ofrece un detallado trasfondo sobre el proceso independentista en Cataluña y las acciones legales y políticas relacionadas. Proporciona una visión completa de los eventos relevantes hasta la fecha del informe.

Describe en detalle el procedimiento parlamentario relacionado con el proyecto de ley de amnistía en España, así como las reacciones y debates generados.

Realiza un análisis comparativo de las disposiciones constitucionales y legislativas sobre amnistía en los estados miembros de la Comisión de Venecia, destacando la diversidad de enfoques y prácticas.

Examina los requisitos del Estado de Derecho para las amnistías, incluida la legalidad, el respeto por el derecho internacional y los derechos humanos, la seguridad jurídica y la transparencia en los procedimientos legislativos.

Las conclusiones proporcionan un análisis exhaustivo de los aspectos políticos y jurídicos del proyecto de ley de amnistía en España, desde su introducción hasta su evaluación en términos de estándares democráticos y legales. La Comisión de Venecia se centra en garantizar que cualquier amnistía propuesta cumpla con los principios del Estado de Derecho y el respeto por los derechos humanos, sin emitir juicios sobre la conveniencia política de la misma.

Destaca la importancia de que cualquier amnistía cumpla con los principios del Estado de Derecho y respete las obligaciones internacionales del país. Esto incluye definir claramente el alcance temporal y material de la amnistía, así como establecer vínculos razonables y proporcionados entre los actos amnistiados y los objetivos legítimos de la medida.

Recomienda definir de manera más precisa los criterios de aplicación de la amnistía para garantizar la certeza legal y evitar interpretaciones ambiguas que puedan conducir a la arbitrariedad en su aplicación.

Enfatiza la necesidad de asegurar que la amnistía no discrimine arbitrariamente entre diferentes individuos o grupos, y que los criterios para su aplicación sean objetivos y equitativos. Se recomienda revisar los criterios de exclusión para garantizar la igualdad de trato.

Destaca la importancia de preservar la independencia del poder judicial y evitar que la amnistía socave su autoridad. Se sugiere establecer mecanismos que permitan una revisión judicial efectiva de las decisiones relacionadas con la amnistía y garantizar que los jueces no se vean obligados a informar sobre los méritos de sus casos a otras ramas del gobierno.

Alienta a las autoridades españolas a promover un diálogo significativo entre todas las partes interesadas, incluidas las instituciones estatales, la mayoría y la oposición, con el fin de lograr la reconciliación social y política.

En resumen, el informe de la Comisión de Venecia ofrece una evaluación exhaustiva de las implicaciones del proyecto de ley de amnistía para Cataluña y proporciona recomendaciones específicas para mejorar su conformidad con los estándares internacionales de derechos humanos y el Estado de Derecho. Estas recomendaciones buscan garantizar que la amnistía sea una herramienta efectiva para promover la justicia y la reconciliación en el contexto político y social de Cataluña.